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    城鎮房屋拆遷補償若干問題研究

    發布時間:2018年7月6日 中國著名拆遷律師  
      核心內容:隨著城鎮建設的快速發展,房屋的拆遷矛盾日趨突出。就拆遷補償事宜,拆遷人與被拆遷人之間因補償安置的方式和標準很難達到統一,致糾紛不止。在此,房地產小編對這類問題進行詳細解釋。
      面對拆遷補償事宜,拆遷裁決部門處理起來難度越來越大,訴到法院和申請法院強制執行的案件增多。據近五年的統計,因不服拆遷裁決向我院提起行政訴訟的案件27件;拆遷裁決生效后,被拆遷人拒絕履行,拆遷行政主管部門申請強制執行的36件;補償引起爭議提起民事訴訟的77件。對上述爭議的原因,筆者進行認真分析,并走訪了縣拆遷辦公室。據了解,就拆遷補償安置問題,我縣與本市其他三縣三區比較操作程序和補償標準,落實是到位的,并在政策范圍內對被拆遷人給予一定的補償優惠。僅管如此,往往仍不能滿足部分被拆遷人的愿望。
      舉一例說明,如四川省合江縣拆遷辦公室申請執行韋某房屋拆遷案,韋某居住在合江鎮x路x街x號,地處縣城五類區,該房建筑面積59.52平方米,另有臨時建筑3.86平方米,房屋用途住宅,其它木結構,該房評估價為270.29元/平方米,房屋及附屬物作價補償款為17787.58元。但被拆遷人韋某向拆遷人提出給予50000元的現金補償,否則不予搬遷,拆遷人表示在更好的地段給付一套90余平方米的新建預制房屋不補差價的條件后,仍不滿足,拒絕搬遷。針對案件中反映出的諸多問題,結合有關拆遷補償法律、法規和政策,提出幾點處理意見,僅供參考。
      對被拆遷人補償安置應當考慮的因素。在2001年《條例》實施前后,拆遷補償安置時需要考慮的主體、補償方式、補償標準等因素是不同的,主要包括:
      (1)對被拆遷人給予補償。1991年《條例》關于對房屋所有人進行補償、對房屋使用人進行安置的原則,是在公有房屋為主體的情況下規定的,拆遷人往往不征求被拆遷房屋所有人的意見,直接與房屋使用人達成補償安置協議;一些城市實行的貨幣安置,將大部分補償資金支付給房屋使用人,致使房屋所有人的利益受到損害,引起房屋所有人諸多不滿,與所有權法律制度朋顯相悖。隨著住房制度改革的逐步深化,我國房屋產權結構已從公房為主體轉變為個人擁有住房為主體。而房屋的租賃關系是房屋所有人與承租人之間的契約關系,在拆遷過程中是從屬的法律關系,它的調整應當依據相關的民事法律,在房屋所有人與承租人之間進行調整,而不應當由拆遷入在損害房屋所有人利益、未經得房屋所有人同意的前提下自作主張來調整。根據這一新情況和問題,2001年《條例》將被拆遷人定義為被拆遷房屋的所有人,同時規定“拆遷人應當依照本條例規定,對被拆遷人給予補償”。
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      (2)補償的方式可以實行貨幣補償,也可以實行房屋產權調換。1991年《條例》實施以來,許多地方根據當地的實際情況,先后推行了貨幣化安置,拆遷人根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積確定貨幣補償金額,由拆遷人支付給被拆遷人,被拆遷人自行購買居住房屋。實踐證明,采取貨幣補償方式,有利于被拆遷人自行調節住房標準、地點,滿足不同住房消費群體的不同消費需求,有利于轉換住房機制,消化閑置商品房。同時也簡化了拆遷程序,便于對拆遷當事人的監督。貨幣補償的方式,使得被拆遷人可以及時購買需要的房屋,避免了被拆遷人因等待回遷而長期得不到妥善安置,也避免了因工程停、緩建或者投資者資金不足造成的被拆遷人長期過渡的現象。因此,2001年《條例》規定:“拆遷補償的方式可以實行貨幣補償,也可以實行房屋產權調換。”中國人普遍有一種本土觀念,特別是舊城改造,被拆遷人世世代代居住的人文環境已經銘刻在骨子里,其希望“回遷”,也即實行產權調換。在實踐中容易出現的問題是:在個案中,到底是實行貨幣補償還是實行房屋產權調換?(我們認為,保護被拆遷人合法權益應當是體現在多方面,在補償方式上應當滿足被拆遷人的選擇,其兩種方式應當以貨幣補償方式為原則,以正當排除產權調換方式為例外,只有在被拆遷人明確放棄產權調換的前提下,才可以進行貨幣補償。當然,如果拆遷人的拆遷不是以房地產開發為目的,而且沒有提供安置用房的,只能進行貨幣補償。
      (3)實行足額補償的補償標準。1991年《條例》規定“拆遷補償實行產權調換、作價補償,或者產權調換和作價補償相結合的形式”,“作價補償的金額按照所拆房屋建筑面積的重置價格結合成新結算”。這一補償標準,在房屋商品化程度不高的情況下是能夠被接受的,但隨著市場體系的不斷完善,再以重置價作為房屋拆遷的補償標準,在理論上不符合“等價有償”的原則,在實踐中被拆遷人所獲得的補償也不足以在市場中購買相應的房屋。在實際工作中,為了切實推進拆遷,客觀上已經不按重置價格補償被拆遷人。所以,2001年《條例》規定:“貨幣補償的金額,根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素,以房地產市場評估價格確定。”《城市房屋拆遷補償裁決操作規程》已經明確了拆遷補償實行足額補償,包括等額補償和超額補償,但不能低額補償。補償協議或者裁決都必須建立在科學、合理的市場評估的基礎上。
      (4)拆遷人對房屋承租人一般不直接進行補償安置。租賃住房的拆遷補償安置問題,涉及到房屋所有人和使用人的關系,情況比較復雜,1991年《條例》既要對房屋所有人進行補償,又要考慮社會安定對房屋使用人的安置。承租房屋包括公有住房承租和商品房承租,公有住房承租一般屬于福利性分配住房,進行房改其產權人就是承租人,這是我國歷史所造成的,對公有住房承租人的權益必須進行保護。為了保護房屋所有人的利益,同時兼顧房屋使用人的利益,2001年《條例》規定:“拆遷租賃房屋,被拆遷人與房屋承租人解除租賃關系的,或者被拆遷人對房屋承租人進行安置的,拆遷人對被拆遷人給予補償。”“被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關系達不成協議的,拆遷人應當對被拆遷人實行房屋產權調換。產權調換的房屋由原承租人承租,被拆遷人應當與房屋承租人重新訂立房屋租賃合同。”那么,對于商品房的承租人,其合法權益也應當進行保護,但這種保護不是直接進行干預,因拆遷引發的民事爭議是拆遷人和被拆遷人的爭議,是主法律關系;而被拆遷人和承租人的爭議屬于從法律關系,拆遷人應當直接對被拆遷人進行補償,被拆遷人同時應當妥善解決承租合同的問題,如果承租人就承租合同糾紛問題提起訴訟,而且還申請財產保全,人民法院可以裁定凍結拆遷人應當給付的補償款。拆遷人和拆遷管理部門不能將補償款直接給付承租人。
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      補償安置協商和補償安置裁決必須滿足被拆遷人對補償安置方式的選擇。在拆遷過程中,拆遷人與被拆遷人之間所發生的民事關系主要是拆遷補償安置的問題,拆遷當事人可以以拆遷補償安置協議的形式確定雙方的權利和義務。拆遷補償安置協議是約定拆遷當事人之間民事權利與義務關系的合同,適用《民法通則》和《合同法》。依法成立的拆遷補償安置協議,對當事人具有法律約束力。當事人應當按照約定履行自己的義務,不得擅自變更或者解除協議。依法成立的協議,受法律保護。補償安置方式可以是產權調換,也可以是貨幣補償,被拆遷人對補償安置方式有選擇權,補償安置協議必需滿足被拆遷人對補償安置方式的選擇,否則,補償安置協議無效。
      當拆遷當事人就補償安置問題不能達成協議,經拆遷當事人申請,拆遷管理部門可以作出補償安置裁決,裁決必需滿足被拆遷人對補償安置方式的選擇;特別是舊城改造和房地產開發的拆遷,必需滿足被拆遷人對“回遷”的選擇,人們普遍有一種“本土觀念”,世代居住形成了心理上的情感。在具體操作上,沒有法律明確做出規定,但保護被拆遷人利益是貫穿于整個拆遷法律的指導思想,可以在裁決前的調解中制作筆錄,以確定被拆遷人對補償方式的選擇。在實際裁決中還有一種情況,被拆遷人對拆遷有一種抵觸情緒,與拆遷管理部門不作任何配合,既不明確選擇貨幣補償也不明確選擇產權調換,這時只能推定按照貨幣補償進行裁決。需要說明的是,無論采取哪種補償方式。都必需體現等價有償原則,被拆遷房屋和產權調換房屋都必需實行市場評估價進行差價結算。而且都以頒發拆遷許可證時為估價時點進行估價,此時進行產權調換的房屋可能是期房,對于期房也可以根據工程設計資料進行估價,否則,目前房價總體是上漲趨勢,對期房不以同一時點進行估價進行差價結算,就不能體現等價有償原則。
      拆除違章建筑和超過批準期限的臨時建筑,拆除未超過批準期跟的臨時建筑,是否給予補償應因事而論。違章建筑是指在城市規劃區內,未取得建設工程規劃許可證件或者違反建設工程規劃許可證的規定建設,嚴重影響城市規劃的建筑。違章建筑主要包括:
      (1)未申請或申請未獲得批準,未取得建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證而建成的建筑;
      (2)擅自改變建設工程規劃許可證的規定建成的建筑;
      (3)擅自改變了使用性質建成的建筑;
      (4)擅自將臨時建筑建設成為永久性的建筑。
      《城市規劃法》還規定:“限期拆除或者沒收違法建筑物、構筑物或者其他設施;影響城市規劃,尚可采取改正措施的,責令限期改正并處罰款。”根據上述規定,違章建筑屬于必須拆除的建筑或必須經過改正方可使用的建筑。因此,在拆遷過程中,拆遷人對必須拆除的違章建筑,不予補償。對經規劃部門處罰,允許保留的,待補辦手續后按合法建筑給予補償。違章建筑的認定是規劃行政主管部門的職權范圍,判斷某一建筑是否屬于違章建筑,必須由房屋所在地規劃行政主管部門出具證明。作為拆遷人或者拆遷主管部門都沒有認定權利,也沒必要自行認定。評估機構作出評估報告時也無權認定是否是違章建筑。臨時建筑是指必須限期拆除、結構簡易、臨時性的建筑物、構筑物和其他設施,臨時建筑都應當有規定的使用期限。按照《城市規劃法》第33條規定,“在城市規劃區內進行臨時建設,必須在批準的使用期限內拆除”。超過了批準期限的臨時建筑,都必須無條件拆除,且不予補償。拆除未超過批準期限的臨時建筑應當給予適當補償,這種適當補償應當考慮臨時建筑的剩余年限,肯定不是全額補償。
      拆遷租賃房屋,應銜接好補償與租賃的關系。《條例》第二十七條規定:“拆遷租賃房屋,被拆遷人與房屋承租人解除租賃關系的,或者被拆遷人對房屋承租人進行安置的,拆遷人對被拆遷人給予補償。被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關系達不成協議的,拆遷人應當對被拆遷人實行房屋產權調換。產權調換的房屋由原承租人承租,被拆遷人應當與房屋承租人重新訂立房屋租賃合同。”拆遷租賃房屋應當考慮兩個因素:一是保護房屋所有權人的合法權益,所有權人可以選擇貨幣補償和產權調換的補償方式;二是保護承租人的合法權益。應當說,拆遷租賃房屋涉及補償安置和解除合同等兩個法律關系。兩個法律關系表面上是獨立的,但實際上是關聯的,故在處理兩個法律關系時應當一并考慮。依法拆遷是合法行為、是解除合同的直接原因,有效的合同受到法律保護,被拆遷人有權獲得補償,承租人有權獲得因為解除合同而造成損失的賠償,為了達到良好的社會效果,對拆遷補償和解除合同的補償應當一并考慮,因此《條例》對被拆遷人獲得補償設置了限定條件,在獲得貨幣補償之前必須先對承租人進行賠償或者解除合同,如果不能與承租人達成協議,被拆遷人就不能獲得貨幣補償。當然,因解除合同而使被拆遷人造成的直接損失應當在拆遷補償中包括。比如,被拆遷房屋用于租賃進行飲食經營,承租人對房屋進行了裝修,在拆遷時補償中,拆遷人應當對被拆遷人給付這種裝修的損失進行補償。
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      在實踐中應當防止三種錯誤傾向:一是要求拆遷入對被拆遷房屋補償兩份;二是被拆遷人承擔了對承租人的賠償而沒有獲得拆遷人的相應補償;三是承租人沒有獲得任何賠償。
      拆遷裁決中,必須反映出被拆遷人對補償方式的選擇權。《拆遷條例》第二十三條規定:“拆遷補償的方式可以實行貨幣補償,也可以實行房屋產權調換。”條例之所以規定被拆遷人的補償方式選擇權,是基于以下考慮:
      一是更有利于保護被拆遷人的合法權益。房屋是居民賴以生存的重要的生活資料,房屋被拆除,勢必會對居民的生活帶來不便,允許被拆遷人根據自己的實際需要選擇補償形式,實質是保護了被拆遷入對自己財產的處置權力;
      二是有利于減少拆遷人與被拆遷人之間的矛盾。拆遷人與被拆遷入在拆遷過程中是一對矛盾主體,按照原《條例》的規定,租賃房屋只能實行產權調換,拆遷人給被拆遷入提供的房屋,無論被拆遷人對地點、質量等多么不滿意,但只能被動地接受。新《條例》增加了被拆遷人可以選擇的內容,拆遷人提供的調換房屋滿意就接受,不滿意可以選擇貨幣補償。
      三是有利于促進拆遷人提供更好的調換房屋。拆遷人提供的產權調換房屋滿意就選擇產權調換,不滿意就實行貨幣補償。拆遷人為了減少項目的前期投入,也為了使拆遷后建設的項目早日銷售,必然會提供更多的、被拆遷人滿意的調換房屋;
      四是有利于社會穩定。但實踐中,被拆遷人無論是與拆遷人平等協商過程中,還是在拆遷裁決程序中,均不明確表示選擇何種補償方式,有的地方在裁決時直接按貨幣補償方式裁決,有的直接按房屋產權調換方式裁決,有的在裁決書中將兩種方式一并明確。
      毫無疑問,前二種方式有侵犯被拆遷入補償選擇權之嫌。但后一種方式,雖考慮到尊重選擇權的問題,也存在弊端:
      一是此種裁決方式增加了拆遷人的負擔,即拆遷人既要準備貨幣,又要準備安置房;
      二是將來難以執行,房屋拆遷管理機關或拆遷人申請非訴強制執行時,人民法院因裁決主文具有不確定性而致無法執行。
      為了既尊重被拆遷人的選擇權,又不增加拆遷人的負擔,也便于將來的執行,可以考慮在拆遷裁決過程中,裁決機關首先應告知被拆遷人有選擇權,應明確補償方式,若其拒絕表態應告知其視為放棄選擇權,而由裁決機關徑行確定。這樣,裁決書中可裁決一種補償方式。具體告知形式可書面通知或形成談話筆錄。
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